为何越来越多农民工不再跨省打工 以县城为载体推进城镇化

过去十年间，中国的常住人口城镇化率从2012年的53.1%上升到2021年的64.7%。

2022年5月12日，在中央宣传部举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上，中财办分管日常工作的副主任韩文秀如此介绍。

国家统计局数据显示，2012年，中国城镇化率为52.6%。尽管两个数据有些许差距，但无论以哪个统计口径，中国城镇化率十年间已提升超过10个百分点。

数据背后是上亿规模的人口流动，约1.8 亿农村人口进城，成为城镇常住人口。

过去十年，中国的城镇化成果显著，未来仍存较大空间。

其一是市民化进程将继续推进。2012年，中国户籍人口城镇化率为35%，到2021年，这一数据为46.7%，尽管户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍有差距，但户籍人口城镇化率这十年亦提升超过10个百分点，未来提升幅度值得期待。

其二是通过平衡区域发展，能够为城镇化发展带来新动能。目前，城镇化率高如北京、上海，已接近90%，还有近20个省份的城镇化率尚不及全国水平，是未来城镇化率提升的潜力地区。

其三是通过破除城乡利益格局，可进一步提高城镇化质量。住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟曾公开提到一组数据：城镇地区的商品房大概有270亿平方米，社会资产价值约为300万亿元，农村地区的房屋大概有220亿平方米，资产价值则只有20余万亿元。

针对上述问题，新一版城镇化规划已着意展开部署。除了“大中小城市和小城镇协调发展”，新规划还提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置。

未来，中国从乡到城的人口流动趋势仍会持续，无论是推进存量农村流动人口的城镇化、让进城的农村人口找到归属感，还是城乡融合、乡村振兴，更高质量的城镇化以及相关的改革值得期待。

城镇化进入新阶段

美国城市学者诺瑟姆(Ray.M.Northam)于1979年提出的“S”型曲线概括了大多数国家的城市化发展历程。该理论将城市化进程分为三个阶段：城市化水平低于30%为初期阶段，城市化发展速度很缓慢;城市化水平为30%-70%是发展较快的中期阶段，主要由工业化推动，人口向城市迅速聚集，其中以50%为界将城市化中期分为加速增长的中前期和增长趋缓的中后期;70%以上则为城市化发展后期，主要靠第三产业推动。

根据国家统计局数据，1992年-2001年，中国城镇化率由26.37%增长至37.66%，2002年-2011年间，中国城镇化率以平均每年1.35%的速度快速增长。其中，2011年中国城镇化率首次突破50%，城镇人口比重达到51.27%。

数据亦显示，过去十年中国城镇化速度已放缓。

2021年的城镇化率比2020年提高0.8个百分点，这是20年来城镇化率增速首次低于1%。

以新近公布的数据计算(2012年城镇化率53.1%)，2012年-2021年间，中国城镇化率平均每年增长速度为1.16%，相较上一个十年，速度明显放缓。

这意味着，中国的城镇化进入了中后期发展阶段，并将持续一段时间。

2022年3月，国家统计局发言人、国民经济综合统计司司长付凌晖曾对此做出回应，由快速城镇化逐步转向平稳发展阶段，从世界各国发展历史经历来看，符合城镇化的一般规律。

随着发展阶段的转变，城镇化质量被日益重视。

2012年，十八大提出走“中国特色新型城镇化道路”，全面提高城镇化质量。2013年12月，中央城镇化工作会议指出，“城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”，将“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量”，首要任务是促进有能力在城镇稳定就业、生活的常住人口落户。

以此为基本理念，2014年，中国第一份新型城镇化规划《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布，提出到2020年的发展目标，包括常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右;户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小约2个百分点;努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户等。

为推进农业转移人口落户城镇，规划从放开落户限制入手：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

放开落户限制，代表着中国户籍制度改革正式开启，也意味着传统的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式开始转变。

实践比规划的步伐更大一些。2018年，常住人口100万以下的中小城市和小城镇全面放开落户限制。2019年，城区常住人口100万至300万的城市落户限制全面取消;城区常住人口300万至500万的城市全面放开放宽落户条件，并全面取消在城镇稳定就业生活的新生代农民工等重点群体的落户限制。此外，在中国人口总量增长幅度有限的背景下，超大特大城市“严格控制”人口规模的基调亦有些许松动。

总体而言，第一份新型城镇化规划的主要目标大抵实现，新阶段的城镇化发展将迈向更高质量发展。

迈向更高质量的城镇化

发展水平不均衡是城镇化进程中的老问题。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》如此描述：“城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。”

中央提出的解决方案是培育地区增长极，以都市圈带动周边地区发展。

规划描绘了以京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群为全国经济发展的支撑和引领，以成渝、中原、长江中游、哈长等城市群推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的蓝图。

过去十年，成渝都市圈的表现亮眼。尽管四川省2021年的城镇化率为57.8%，不及全国水平，但成都市的城镇化率为79.48%，远高于四川省的城镇化率，已明显成为领头羊。

此外，2021年成都净增人口24.5万，排名全国第二，结合四川省净增人口1万的数据，成都在四川，乃至西部地区的地位可见一斑。从常住人口来看，2021年，四川省常住人口为8372万人，成都市为2119.2万人，可以说，四个四川人中便有一个来自成都。

据四川省统计局公布的数据，十年来跨省流入人口为259万人，增加146.1万人，省内流动人口为1809.8万人，向首位城市成都聚集的趋势较为明显。

从宏观上看，都市圈的辐射能力将成为未来城镇化发展重要的发动机，并有望推动解决区域不均衡发展的老问题。

从目前已公布数据的省份来看，共有19个省份的城镇化率低于全国水平，包括山东、湖北、四川等。除去地形特殊的西藏自治区，云南、甘肃、贵州等地城镇化率刚超过50%，分别为51.05%、53.33%、54.33%，有较大的提升空间。

即使排位靠前的省份，也存在城镇化发展不平衡的情况。以广东省为例，其2021年城镇化率为74.63%，全国排名第四。该省域内，深圳市已实现100%城镇化——这是全国唯一一座100%城镇化的城市。此外，佛山、东莞、珠海的城镇化率已高于90%，紧随其后的是广州市和中山市，皆高于80%，但云浮市、茂名市、湛江市、河源市的城镇化率尚不及50%，最低的云浮市城镇化率仅为44.55%。河源和云浮紧挨珠三角地区，未来珠三角城市群的辐射能力值得期待。

此外，农村人口市民化进程有待提速。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，到2020年，户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差距要缩小到15%。这十年，户籍人口城镇化率亦有明显提升，但仍与常住人口城镇化率存在差距。

国际欧亚科学院院士、中国社会科学院大学应用经济学院院长、中国区域科学协会会长杨开忠向《财经》记者表示，这主要有多方面原因。

其一是城乡区位幸福感均等化，这十年，城乡居民人均可支配收入差距明显缩小，城乡可支配收入之比由2.88：1降低到2.5：1。“随着城乡基本公共服务均等化，农民不用落户城市也可以获取城市教育、医疗等公共服务。虽然农村居民可支配收入及其可及的公共服务与城市仍然存在差距，但农村住房、通勤等生活成本远低于城市。”杨开忠说。

其二是部分农民对落户城镇后，失去土地等原来在村集体所有的权益存在担忧。

其三是都市圈的发展使农民工的务工通勤更加便捷。“随着经济发展、城镇化和机动化的发展，城镇核心和周边乡村比较普遍形成了日常生活高度一体化的城镇生活圈，越来越多的人、包括农业转移人口，可以在这个圈子内的城乡间自由组合工作地、居住地的区位，城镇核心周边乡村居民可以实现有效通勤，因而进城落户不再那么必要了。”杨开忠表示。

2012年，常住人口城镇化率为52.6%，户籍城镇化率仅为35%，前者比后者高17.6%，此后差距有所缩小，在2015年到2019年间，两者差距一直保持在16%多一点，但在2020年差距提升到18.49%，2021年的差距为18%。

2021年的户籍城镇化率为46.7%，这意味着中国仍有超过一半的人口为农业户口。而未来随着城镇化的继续推进，基本公共提供机制将与居住年限挂钩，让更多迁移人口享受到城市的公共服务。

“人口流动起初是为了追求经济收入的提高，当经济收入达到一定程度时，下一代的教育、医疗、老年保障都会纳入视野。这些年，人口迁移从单枪匹马变为家庭的整体迁移，倘若城市能提供适应人口增长的基础设施和公共服务，让迁移人口可以平等享受城市的各类优质资源，那将有更多的农业人口愿意留在城镇。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、应用经济学院教授张耀军向《财经》记者表示。

新的十年即将开启，在城镇化速度放缓的趋势下，为实现区域协调发展，城乡融合，持续提高城镇化质量，城镇化发展的路线图逐渐清晰。

以县城为载体推进城镇化

2022年3月12日，《经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(下称《纲要》)发布，除了放开放宽落户限制，还要求提升公共服务对城市人口的全覆盖。

过去十年，公共服务全方位普及普惠。据国家发展改革委副主任胡祖才介绍，教育方面，义务教育普及程度超过高收入国家的平均水平，学前教育毛入学率大幅提升至88.1%，高等教育进入了普及化阶段，劳动年龄人口平均受教育年限达到10.9年。

此外，公共卫生服务体系全面加强，多层次医疗服务体系更加健全，超过85%的县级医院具备二级医院服务能力。优质医疗资源辐射带动的效果明显，基层医疗机构的服务能力普遍增强。全生命周期的健康保障更加有力，人均预期寿命达到了77.9岁。

《纲要》提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制，将健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

《纲要》的亮点之一，是提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。其中提到，加快县城补短板强弱项，支持东部地区基础较好的县城建设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设，“稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市”。

5月，《国家新型城镇化规划(2021-2035年)》发布，其中亦提到，“大中小城市和小城镇协调发展”，“以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化”，强调“城乡融合”，以县域为基本单元推进城乡融合发展。

“据研究，2020年，中国省内人口迁移规模是2.5亿，为省际人口迁移规模的2倍以上，无论从规模还是从增长率来看，就近就地城镇化都是中国新型城镇化的主导方向。”杨开忠表示。

推进以县城为重要载体的城镇化，主要背景有二。

根据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》，全国有农民工约2.9亿人，其中，外出农民工约1.7亿人，比2020年增加213万人，增长1.3%;本地农民工约1.2亿人，比上年增加478万人，增长4.1%。在外出农民工中，跨省流动为7130万人，增长1.1%;省内流动超过1亿人，占外出农民工总量的58.5%，增长1.4%。

这一数据反映了个趋势：大部分增加的农民工在乡村本地;即使流动，省内流动占据主要比例。

“随着各个省会城市和中心城市的发展，就近提供了更多就业岗位、更高的薪酬、更好的保障或者更优质的公共服务，加上不轻易远迁的传统，部分人就不会再舍近求远，远赴北上广了，这其实有利于区域协调发展。”张耀军表示。

另外一个大背景是乡村振兴。2021年2月25日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣告，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

农村在消除绝对贫困之后，要谋求的是农业农村的现代化，“以工补农、以城带乡”的纽带便是县城。

“以县城为重要载体的城镇化，正在日益形成城乡融合的、以县城为核心的增长极，以乡镇为基本单元，通勤高效的小城镇生活圈。小城镇生活圈同主要以地级市及以上的城市主城区为核心的城市生活圈，共同构成中国的城镇生活圈总体格局。不同层级的城镇生活圈可以最大限度地实现圈内不同区位的优势互补，既有利于城乡融合、乡村振兴和新型城镇化，也有利于区域协调发展。因而，城镇生活圈化是新型城镇化的基本特征。”杨开忠向《财经》记者表示。

2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，该文件提出，因地制宜补齐县城短板弱项，增强县城综合承载能力。

张耀军表示，以县城为载体推进城镇化，一定要因地制宜，找准县城的定位。“县城处于乡村、城市的过渡地带，产业发展定位也是处于‘过渡阶段’，相较农村，县城有工业、更完善的服务业，但相较城市，其工业规模和结构又处于较低水平。县城很难发展高精尖产业，更可能发展具有当地特色的旅游业、食品生产、农产品加工、纺织等产业。例如，县城便可着意打造特色农副产品品牌，这必会带动农村的发展。”张耀军表示。

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